Écoles hors contrat : ce que la loi Gatel de 2018 a changé, et combien il en existe

Personne n’autorise l’ouverture d’une école privée en France. On la déclare, et quatre autorités disposent de trois mois pour s’y opposer. Si elles se taisent, l’école ouvre : le silence de l’administration vaut feu vert, ce qui est l’exact inverse du mécanisme d’une autorisation.

La distinction n’est pas d’école. Elle décide de qui porte la charge de la preuve, de ce qui se passe quand un dossier reste sans réponse, et de ce qu’un juge examine quand l’ouverture est contestée.

La déclaration part au recteur, qui la fait suivre à trois autres bureaux

L’article L441-1 du code de l’éducation ouvre la possibilité à « toute personne respectant les conditions de capacité et de nationalité » fixées à l’article L914-3, à charge pour elle de déclarer son intention à l’autorité compétente de l’État en matière d’éducation. Le recteur, en pratique. C’est lui qui transmet ensuite le dossier au maire de la commune d’implantation, au représentant de l’État dans le département et au procureur de la République.

Ce guichet unique est la principale simplification apportée par la loi n° 2018-266 du 13 avril 2018, publiée au Journal officiel du 14 avril. Avant elle, le déclarant frappait à plusieurs portes selon le degré d’enseignement, et il n’avait pas affaire aux mêmes interlocuteurs pour une école primaire, un lycée général ou un établissement technique.

Le décret n° 2018-407 du 29 mai 2018 a réglé la mécanique du dossier, jusqu’à la pièce qui détaille l’origine et le montant des ressources attendues sur les trois premières années. Le compte à rebours ne démarre pas au dépôt : il court à partir de la date à laquelle le dossier est réputé complet. Un dossier bancal ne fait donc pas gagner de temps au déclarant, il lui en fait perdre.

Avant 2018, le maire avait huit jours

Trois lois du dix-neuvième et du début du vingtième siècle régissaient encore la matière : la loi Falloux du 15 mars 1850 pour le second degré général, la loi Goblet du 30 octobre 1886 pour le premier degré, la loi Astier du 25 juillet 1919 pour l’enseignement technique. Chacune avait ses délais et ses motifs. Le rapport n° 277 d’Annick Billon, déposé au Sénat le 7 février 2018, en dresse le tableau : huit jours pour le maire et un mois pour l’autorité académique dans le premier degré, un mois dans le second degré général, deux mois dans le technique.

Huit jours pour instruire un projet d’établissement scolaire, examiner les antécédents du futur directeur et vérifier la solidité d’un plan de financement sur trois ans. Le délai était devenu une formalité.

La rapporteure a par ailleurs obtenu le retrait d’un motif d’opposition que portait la proposition de loi initiale, celui tiré de la sécurité et de l’accessibilité des locaux : il faisait double emploi avec l’autorisation d’ouverture des établissements recevant du public, qui relève d’une procédure distincte. Le motif a été remplacé par la protection de l’enfance et de la jeunesse. Cette substitution explique pourquoi le texte final ne dit rien des locaux alors que le maire, lui, reste compétent sur ce terrain par une autre voie.

Le délai est de trois mois pour les quatre autorités, et il l’a toujours été

Deux sources officielles se contredisent sur ce point, et la contradiction circule.

Le guide pratique du ministère de l’Éducation nationale sur le régime des établissements privés hors contrat, mis à jour en mars 2022, retient trois mois pour les quatre autorités. Le bilan annuel de l’application des lois au 31 mars 2019, rapport d’information n° 542 déposé au Sénat le 4 juin 2019, écrit au contraire que la loi allonge les délais d’opposition « respectivement à deux et trois mois » : deux pour le maire, trois pour les services de l’État.

Le texte tranche, et il tranche contre le Sénat. La version de l’article L441-1 en vigueur du 15 avril 2018 au 26 août 2021, celle qu’a écrite la loi Gatel elle-même, ne connaît qu’une seule phrase de délai : « À défaut d’opposition, l’établissement est ouvert à l’expiration d’un délai de trois mois. » La version consolidée actuelle, en vigueur depuis le 26 août 2021, porte la même. Aucun texte n’a jamais donné deux mois au maire.

D’où vient alors le chiffre ? De la proposition de loi telle que déposée. C’est elle qui prévoyait deux mois pour le maire et trois pour l’État, et le rapport Billon la décrit ainsi en février 2018. Le texte promulgué a unifié à trois. La lecture contemporaine le confirme : Maire-Info, quotidien destiné aux élus locaux, écrivait dès le 17 avril 2018, trois jours après la publication au Journal officiel, que les autorités compétentes disposaient de trois mois.

Un bilan parlementaire d’application n’a pas la valeur du texte qu’il commente. Un guide ministériel non plus, mais celui de 2022 dit ici la même chose que la loi, et c’est le texte qui fait foi dans les deux cas.

Quatre motifs limitativement énumérés, et une cinquième porte ouverte au seul préfet

Le II de l’article L441-1 ferme la liste. Une autorité qui s’oppose doit se ranger sous l’un de ces quatre motifs, et sous aucun autre :

L’énumération limitative est la contrepartie du régime déclaratif. Elle interdit qu’une opposition se fonde sur le projet pédagogique lui-même, sur la méthode d’enseignement ou sur le public visé.

Une exception a été ajoutée depuis, par l’article 51 de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République : le représentant de l’État dans le département, et lui seul, peut aussi s’opposer « afin de prévenir toute forme d’ingérence étrangère ou de protéger les intérêts fondamentaux de la Nation ». Les trois autres autorités n’en disposent pas.

Passer outre coûte cher. L’article L441-4 punit de 15 000 € d’amende et de la fermeture de l’établissement le fait d’ouvrir malgré une opposition ou sans remplir les conditions du chapitre, et prévoit une peine complémentaire d’interdiction d’ouvrir, de diriger un établissement scolaire et d’y enseigner, pour cinq ans au plus ou à titre définitif. L’article L441-3-1, issu de la loi de 2021, permet en outre au préfet d’interrompre l’accueil des enfants et de faire fermer les locaux d’une école ouverte irrégulièrement, sans attendre le juge pénal.

Le contrôle porte sur ce que les élèves acquièrent, pas sur la façon dont on le leur enseigne

Une fois l’école ouverte, la liberté pédagogique est réelle et sa limite est nette. L’article L442-2 du code de l’éducation, dans sa version en vigueur depuis le 4 mars 2022, charge l’autorité de l’État de prescrire le contrôle des classes hors contrat afin de vérifier que l’enseignement dispensé respecte les normes minimales de connaissances et permet « l’acquisition progressive du socle commun » défini à l’article L122-1-1. Un contrôle est réalisé au cours de la première année d’exercice de tout établissement privé.

Ce que le texte n’exige pas mérite d’être dit aussi : le rythme d’acquisition prévu par les programmes officiels ne s’impose pas. Une école hors contrat peut enseigner la lecture plus tard, aborder l’histoire dans un autre ordre, se passer de manuels. Ce qui est vérifié, c’est l’état des acquisitions d’un élève de trois à seize ans, au regard de ce que la scolarité obligatoire garantit.

Ce point de bascule met en difficulté une catégorie précise d’établissements : ceux qui ne dispensent aucun enseignement obligatoire. Une école démocratique où l’élève choisit ses activités n’a, par construction, rien à opposer à un inspecteur venu constater des acquisitions dans des domaines que personne n’a été tenu de travailler. Le Conseil d’État a jugé, le 20 mars 2023 (n° 456984), qu’une mise en demeure prise sur le fondement de l’article L442-2 constitue un acte susceptible de recours dès lors qu’elle impose des mesures correctives précises, tout en laissant à l’autorité académique son pouvoir d’appréciation sur les suites.

L’appareil est employé. En réponse à la question écrite n° 9099 du député Frédéric Boccaletti, publiée le 31 octobre 2023, le ministère indique que 650 inspections ont été menées au cours de la seule année scolaire 2021-2022 et que tous les établissements nouvellement ouverts ont été contrôlés, la majorité des rapports étant positifs.

1 116 écoles au premier degré, et une part de la hausse qui n’est qu’un meilleur comptage

La série est spectaculaire : 502 écoles en 2015, 871 en 2018, 1 102 en 2022, 1 116 à la rentrée 2024. Les effectifs suivent, de 20 144 élèves en 2011 à 60 483 en 2024.

La DEPP prend elle-même la précaution que les reprises journalistiques omettent : une partie de la hausse s’explique par une meilleure identification des écoles du secteur privé hors contrat. La Cour des comptes chiffre l’effet. La part des élèves du privé hors contrat recensés dans la base ONDE est passée de 55,9 % en 2022 à 85,5 % en 2024. Une progression de trente points du taux de recensement en deux ans produit mécaniquement des écoles et des élèves qui existaient déjà. Le mouvement de fond est réel, sa pente affichée ne l’est qu’en partie.

Au second degré, la même publication recense 402 établissements privés hors contrat qui scolarisent des élèves en formations de collège, soit 5 % des collèges de France. Le second degré hors contrat compte au total 24 597 élèves de moins de seize ans, le décompte étant limité à cette tranche depuis 2021, ce qui interdit toute comparaison avec les séries antérieures. Les deux compteurs d’établissements ne s’additionnent pas non plus : un même établissement peut porter une école et un collège, et la DEPP ne publie aucun total tous degrés confondus.

C’est ce vide qui explique la circulation d’un autre chiffre. La Fondation pour l’école annonce 2 105 écoles libres hors contrat en France en 2025. L’écart avec la DEPP n’est pas une divergence de mesure, c’est une différence de périmètre : la Fondation compte en unités administratives immatriculées, de la maternelle au baccalauréat, si bien qu’un groupe scolaire allant de la maternelle à la terminale pèse trois. Elle recense elle-même, en complément des données ministérielles, et elle est partie prenante du secteur qu’elle dénombre. Les deux chiffres ne se comparent pas. Le même écueil se retrouve dès qu’on veut compter les écoles par pédagogie, exercice pour lequel l’annuaire officiel de l’éducation ne porte aucun champ utilisable.

Reste une asymétrie que les chiffres rendent visible. Le hors contrat scolarise 1,0 % des élèves du premier degré, et l’État y a construit depuis 2018 un dispositif d’opposition, d’inspection annuelle et de fermeture administrative. Sur la même période, il a fait passer l’instruction en famille, plus petite encore, de la déclaration à l’autorisation préalable. Deux sorties de l’école publique, deux régimes qui divergent, et une seule des deux a gardé le principe selon lequel le silence de l’administration laisse ouvrir.